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提高党内法规制度的执行力


时间:2017年10月10日 14:48 作者: 

制度的生命力在于执行。习近平总书记强调,制度执行力、治理能力已经成为影响我国社会主义制度优势充分发挥、党和国家事业顺利发展的重要因素。如何提高党内法规制度的执行力,充分发挥制度的刚性约束和治本功能,不断提升党的治理现代化水平,对于推进“四个全面”战略布局、实现“两个一百年”奋斗目标具有重要的现实意义。

一、党的制度执行力建设跃上新的高度

党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央更加强调依法治国、依规治党,高度重视强化党内法规制度执行力,坚持制度为先、执行为要,充分发挥法规制度的刚性约束作用,使党的制度执行力建设迈出新的步伐。

1.更加注重依靠制度从严治党。以习近平同志为核心的党中央把制度治党摆在了前所未有的高度,从出台作风建设八项规定,到从严管党治吏;从强调“守纪律讲规矩”,到把权力关进制度笼子里;从深化党的建设制度改革,到建立健全党内法规制度体系,其指向都是依靠制度从严治党,以制度治党提高党的建设科学化水平,推进政党现代化、引领国家治理现代化。四川省委坚决贯彻中央全面从严治党部署要求,注重发挥法治和制度的治本功能,出台《坚持思想建党与制度治党紧密结合全面推进从严治党的决定》等一系列制度规定,探索了在法治轨道上推动改革发展、促进长治久安、重塑政治生态的四川实践。

2.更加注重制度的传承与创新。5年来,我们党制定的制度既有创新,也有许多是传承过去好的做法。在党的群众路线教育实践活动中,中央反复强调,要严格落实党内生活制度,真刀真枪开展批评与自我批评,严肃党的规矩,老办法用出了新效果、已有制度焕发出新生机。同时以巨大的政治勇气和强烈的责任担当,聚焦现实问题、回应时代声音,推进党的各项制度改革创新,为营造良好政治生态提供了制度保障。近年来,四川省委始终坚持在继承中创新,在创新中发展,推出了一系列务实管用、简便易行的制度举措,特别是以贯彻落实中央《干部任用条例》为抓手,制定出台了贯彻《条例》的“1+5”配套制度,干部选任工作科学化水平进一步提升,得到了基层干部群众的广泛认可。

3.更加注重以上率下动真碰硬。党的十八大以来,正风肃纪取得了举世公认的显著成效。一个基本经验,就是中央以身作则、以上率下,言出必行、说到做到,彰显了执行力和示范效应。正是这种自上而下的主动姿态和榜样力量,有力促进了党风政风好转,带动了民风社风转变。这些年,四川省委坚决拥护中央改进作风、惩治腐败的决定,从严抓班子带队伍,切实履行管党治党政治责任,模范执行中央各项规定,为全省党员干部作出表率,有力推动了党纪党规的执行落地。

4.更加注重强调守纪律讲规矩。习近平总书记多次强调党员领导干部要守纪律讲规矩,要加强党内法规制度建设,增强制度执行力。党中央先后出台了《关于进一步规范党政领导干部在企业兼职(任职)问题的意见》《关于加强干部选拔任用监督工作的意见》《党政机关厉行节约反对浪费条例》等一系列党内法规,扎紧制度铁笼,刚性约束权力,使纪律真正成为带电的高压线。就四川而言,省委紧扣班子队伍建设的特殊实际,出台严守政治纪律严明政治规矩“十项规定”,持续用力解决班子队伍深层次问题,从思想上政治上组织上作风上彻底肃清周永康长期插手四川事务造成的恶劣影响,从而推动形成风清气正、崇廉尚实、干事创业、遵纪守法的良好政治生态。

二、科学审视当前党内法规制度执行力状况

从调研的总体情况看,各级党组织和广大党员干部对党内法规制度能做到自觉学习、带头遵守、严格执行,体现了较强的执行力和落实力。但调研也反映,在现实生活中,一些地方、一些党员干部的党内法规意识比较淡薄,不同程度地存在着“重制定、轻执行”的现象。

1.从执行主体看,主要存在“三个不相适应”。一是党员干部的思维理念与治理现代化的新任务新要求不相适应。一些党员干部缺乏制度意识,遇事想不起按法规制度办,常常是当面“表决心”、背后“不上心”,甚至是朝令夕改;有的把主要精力放在如何规避风险上,执行上打折扣、搞变通,有令不行、有禁不止。个别领导干部推动工作只问效果、不讲程序,执行制度“对人不对己”,追究责任“追下不追上”,严重影响了制度的执行力。

二是党员干部的能力素养与法治专业化要求不相适应。一些党员干部不重视对政策法规的学习领会,往往是浮光掠影、浅尝辄止,断章取义、各取所需,把握不准精神实质,甚至出现制度误解,影响了制度执行力。有的党员干部在执行中唯规定是从,往往照本宣科,当“复印机”“传声筒”,习惯于以文件落实文件,以会议贯彻会议,没有切合实际的创新,工作思路不宽、执行办法不多,影响了制度的执行效果。

三是党员干部的行为习惯与全面从严治党的新形势不相适应。一些党员干部习惯于讲关系、按“潜规则”办事。有的对依法执政、依法行政不适应,仍然习惯于大包大揽、以言代法,黑头(法律)不如红头(文件)、红头不如白头(领导批条)、白头不如口头(领导指示);有的对从严态势下的规矩约束不适应,仍然习惯于把自己作为特殊党员不受制度规定的约束,习惯了享受党员权利而不自觉履行义务。

2.从执行监督看,主要存在“三个不够到位”。一是法规制度颁布后的实施情况评估不够到位。一些地方和单位制定出台规章制度后,往往是一发了之、不理不问,对制度是否与改革发展需要相适应、是否与有关法规制度相冲突、是否收到了预期效果等等,缺乏广泛论证和科学评估,在一定程度上影响了党内法规制度的执行效果。

二是法规制度执行过程中的监督检查不够到位。从内部监督来看,缺少制度执行的督查机构、专班和专职人员,没有客观的评价标准,也缺少严格的奖惩机制。同时,监督方式太单一,往往是上对下的监督相对容易一些、成效也大一些,平级监督和下对上的监督难以真正开展起来,成效也不够明显,特别是对“一把手”的监督乏力。从外部监督来看,人大、政协、人民群众、新闻媒体、网络舆论等相关监督主体如何有效监督党内法规制度执行情况,既没有直接的制度通道,也缺乏有效的监督手段。

三是法规制度执行效果的考核问责不够到位。一些地方的法规制度没有确切规定违反制度怎么办,加之没有明确制度执行的具体责任人和时限要求,使制度执行的情况无法准确考核,影响了问责效果。此外,一些监督主体在对违反制度或制度执行不力的人进行惩处时,受人情关系、面子文化的影响,查处不严厉,没有体现出惩治应有的威慑力,使得违反制度的成本过低,导致了执行监控没有起到应有的纠偏作用。

3.从制度本身看,主要存在“三个不够紧密”。一是制度设计与基层实践结合不够紧密。一些地方制度规定过于笼统和宽泛,“牛栏关不住猫”,让违规者“钻了空子”。有的制度规定过于原则,给“寻找对策”者留下操作空间。

二是长远规划与解决现实问题结合不够紧密。有的地方往往是长期规划多,而近期刚性目标少。有的还存在“上下一般粗”,没有结合实际细化规则措施,制度成了“一纸空文”;有的搞“层层加码”,确定了不切实际的标准,看起来很严格,现实中根本执行不了,纯粹就是“制度作秀”。

三是主干法规与配套制度结合不够紧密。一些主干法规、基础制度制定出台后,缺少相应的配套制度,没有形成完整封闭、有效运行的制度链条或制度体系。一些地方“头痛医头、脚痛医脚”现象较为普遍,零星性、碎片化政策过多。

三、用创新思维和法治理念加强制度执行力建设

问卷调查显示,有71.76%的人认为当前提高制度执行力“十分紧迫”,有72.94%的人认为“在党内法规制度的健全完善和提高执行力中,提高执行力更为紧迫。”提高党内法规制度执行力是一项系统工程,要强化问题意识和系统思维,既要从执行主体上着力,也要从制度本身和制度环境上着力,更加注重标本兼治。

第一,培育党员干部的制度意识和思维习惯。一是增强制度权威性意识。加强党员干部理想信念和思想政治教育,强化党员干部党章至上、宪法至上、党纪国法至上的思想观念,在内心深处根植法治精神,培树制度信仰。二是增强制度面前人人平等意识。必须加强党员干部法治纪律教育,强化对领导干部特别是“一把手”教育管理,破除特权思想、例外心理,坚持法律面前人人平等,制度面前没有特权,制度约束没有例外。三是增强自我约束意识。党内法规制度既是约束行为的紧箍咒,也是保护干部的护身符。要通过经常性的反面警示教育和正面典型教育,引导党员干部自觉用制度管权管事管人,一切按制度程序办事,纠正钻制度漏洞、“打擦边球”等错误思想,减少权力运行的随意性。

第二,把守纪律讲规矩作为制度执行的检验标尺。一是在政治纪律上检验,严格遵守党章党规,坚决维护党中央权威,在思想上政治上行动上同党中央保持高度一致,做政治上的明白人。二是在组织纪律上检验,坚决服从组织决定,做老实人、说老实话、做老实事,不搞任何形式的派别活动,坚决抵制“袍哥文化”“勾兑文化”。三是在财经纪律上检验,决不搞利益输送,不插手市场经济活动,不谋取非法利益,管好亲属和身边工作人员。如四川,专门出台了“三个不直接分管”制度规定,要求“一把手”不直接分管本部门(单位)财务、工程项目、物资采购。四是在工作纪律上检验,决不允许有令不行、有禁不止;严格规范从政行为,净化从政环境。五是在法治规矩上检验,自觉增强依法办事意识,自觉在法治轨道上想问题、作决策、用权力,决不允许以言代法、以权压法、徇私枉法,养成遵规守矩的行为习惯。

第三,强化制度执行过程监督和问效问责。一是构建监督主体多元联动机制。从党内监督看,既要强化上对下的监督,上级机关结合日常调研、专题活动、专项工作等,监督检查下级执行制度情况;也要加强下对上的监督,定期组织下级机关,对上级机关执行法规制度的情况进行民主测评;同时,各级党委、纪检检查机关、有关法规处室等专门机构要承担专门的监督责任,加强制度执行检查。从党外监督看,要畅通群众建言献策和批评监督渠道,完善党内法规公开制度,建立健全群众、媒体和舆论“三位一体”监督制度,推动党内法规制度执行落实。二是打造无缝衔接的执行监督链条。构建起从制定实施、备案审查、执行落实、监督检查到跟踪问效的监督链条,不脱节、不空档,各个环节紧密相扣,形成闭合的执行系统,确保每一项制度不折不扣执行到位。三是强化监督结果的科学运用。探索建立党内法规实施后评估制度,对执行落实情况科学分析、量化考评,将实施中出现的新情况新问题及时反馈给制度制定部门,及时修订完善。把法规制度执行情况纳入党建述职内容、纳入党员干部日常考察内容。建立健全党内法规制度执行效果考核问责机制,以严格的奖罚手段维护党内法规制度的严肃性和权威性。

第四,推动实体性制度向程序性制度深化。一是加快完善操作规程。通过对实体性制度的解释和细化,制定规范的操作流程,避免执行中的模棱两可、似是而非,减少执行的自由裁量空间。二是强化制度的系统配套。从纵向角度,增强制度的连续性和衔接性,实现已有制度和新建制度无缝衔接,将内容相近、散见于各个制度规范的零散规定进行整合,增强法规制度的集成性和连续性;从横向角度,增强党内法规制度之间、党内法规制度与国家法律之间的衔接协调、同向发力、密切配合,避免制度规定之间产生矛盾冲突。三是严格执行备案审查。既要防止违反上位法规制度搞选择执行、变通执行,也要减少部门之间制度相互攀比,权力部门化、部门利益化、利益行政化,防止“制度打架”“制度作秀”,确保法规制度的规范统一和简便易行。同时,要加强制度的评估、完善和清理工作,建立制度评估和反馈机制,对过时的制度要及时废止,有明显缺陷的要适时修订完善,需要制定配套制度要抓紧制定。

各级党员干部一定要认真学习法规制度,习惯运用法规制度知识分析和解决现实问题,自觉在依法治国、依规治党的轨道上想问题、办事情,将合规合法作为工作的“准星”、衡量成效的“尺子”、改进工作的“鞭子”,做依法办事的模范,营造遵纪守法的良好氛围,共同维护党内法规制度的严肃性和权威性。

(作者:中共四川省委组织部组织二处处长)

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